08 Nov 2017

La responsabilidad de los Estados miembros ante los particulares por infracción del Derecho de la Unión como consecuencia de la actuación de los órganos jurisdiccionales

La responsabilidad de los Estados miembros ante los particulares por infracción
del Derecho de la Unión como consecuencia de la actuación de los órganos
jurisdiccionales

El Tratado de funcionamiento de la Unión Europea establece en su artículo 340
la responsabilidad extracontractual de la Unión, siendo la responsabilidad de los
Estados miembros una construcción jurisprudencial. Así, en el asunto Francovich¹ , el
Estado implicado (Italia) no había transpuesto a su ordenamiento interno la Directiva
80/987/CEE, que pretende garantizar a los trabajadores por cuenta ajena un mínimo de
protección en caso de insolvencia del empresario, pero dicha Directiva no precisa quién
es el obligado a prestar la garantía y, en tal caso, el Estado no puede ser considerado
como obligado sólo por no haber adoptado en el plazo establecido las medidas de
adaptación de su Derecho nacional a la Directiva. A este respecto, el TJUE consideró
que el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares
por violaciones del Derecho de la Unión que le son imputables, es inherente al sistema
del Tratado, y que, además del incumplimiento por parte de un Estado miembro de sus
obligaciones del Derecho de la Unión para que surja la obligación de reparar los daños
causados a los particulares, se requiere la existencia de tres requisitos.

Así pues, en Francovich la responsabilidad se debía a la falta de transposición
al ordenamiento interno de la Directiva 80/987/CEE que carecía de efecto directo. Más
tarde, en el asunto Brasserie² , en el que se cuestionaba la responsabilidad del Estado
legislador, el TJUE declaró que los tres requisitos, a saber, eran que «la norma jurídica
violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté
suficientemente caracterizada, y, por último, que exista una relación de causalidad
directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por
las víctimas»

Si bien tales requisitos no son totalmente coincidentes con los inicialmente
enumerados en Francovich, el Tribunal, posteriormente, en la STJUE Dillenkofer,
señaló «que básicamente, los requisitos enunciados en estas diferentes sentencias son
los mismos, puesto que el requisito de la violación suficientemente caracterizada, que
ciertamente no se mencionaba en la Sentencia Francovich, era, sin embargo, inherente a
las circunstancias del asunto»⁴ . A este respecto, procede colegir que dicho requisito es,
además, el que ha suscitado más controversia por la problemática que supone, a veces,
su concreción.

Por otra parte, en Hedley Lomas ⁵ , donde se cuestionaba la posible responsabilidad de un Estado miembro debido a la actuación de la Administración, el TJUE aplicó los mismos requisitos que en Brasserie. Por tanto, a partir de Dillenkofer se unifica la jurisprudencia en ese sentido.

En lo que respecta a la responsabilidad del Estado como consecuencia de la
actuación de los órganos jurisdiccionales, podemos remitirnos al asunto Kóbler. Éste
reclamaba, a efectos retributivos, que se le incluyese en el cómputo total de servicios
prestados, en el Estado miembro en que residía, el tiempo que había ejercido de docente
en otros Estados de la Unión, puesto que el no cómputo de ese periodo suponía una
discriminación contraria al Derecho de la Unión. Una vez planteada por el tribunal
nacional la cuestión prejudicial, el Secretario del TJUE le comunicó  si, a la luz del
asunto Schöning-Kougebetopoulou⁶ , seguía manteniendo la misma.

El tribunal nacional retiró la cuestión planteada, y tras reconocer
provisionalmente que la divergencia jurídica objeto del procedimiento prejudicial había
sido resuelta en favor del Sr. Köbler, de forma inesperada dictó sentencia desestimando
sus pretensiones, y dando lugar a una demanda de indemnización, al considerar éste que
el órgano judicial vulneró normas de Derecho de la Unión directamente aplicables, de
acuerdo con la interpretación dada por el TJUE.

El TJUE admitió la posible responsabilidad cuando se derive de la resolución
de un órgano jurisdiccional que resuelva en última instancia, pero señalando que para
que la violación se considere suficientemente caracterizada si se trata de una resolución
judicial, será necesario que presente un «carácter manifiesto», si bien el Tribunal
entendió que no concurría tal circunstancia en dicho asunto.

Así pues, en el supuesto de la actuación de los órganos jurisdiccionales la
responsabilidad «solamente puede exigirse en el caso excepcional de que el juez haya
infringido de manera manifiesta el Derecho aplicable». Para determinar si se cumple tal
requisito, el juez nacional deberá tener en cuenta todos los elementos que caractericen la
situación controvertida. Entre éstos, según se señala en los apartados 54, 55 y 56 de la
sentencia, habrá de considerarse, en particular, el grado de claridad y de precisión de la
norma vulnerada, el carácter intencional de la infracción, el carácter excusable o
inexcusable del error de Derecho, la posición adoptada, en su caso, por una institución
de la Unión, así como el incumplimiento por parte del órgano jurisdiccional de que se
trate de su obligación de remisión prejudicial. En todo caso, una violación del Derecho
de la Unión está suficientemente caracterizada cuando la resolución de que se trate se
haya dictado con un desconocimiento manifiesto de la jurisprudencia del TJUE en la
materia.

En opinión de la doctrina, los términos de la sentencia  son sumamente
estrictos⁷. En cambio, resulta  bastante simple por parte del Tribunal el análisis de la actuación del órgano jurisdiccional implicado, limitándose a constatar que la retirada de
la cuestión prejudicial se produjo tras la comunicación de la sentencia Schöning-
kougebetopoulou, concluyendo que la consiguiente infracción no revestía gravedad
suficiente como para comprometer la responsabilidad del Estado⁸ .

Posteriormente, mediante la STJUE habida en el asunto TDM⁹,  ha quedado
delimitado el requisito de «violación manifiesta» por exclusión, puesto que en dicho
asunto, el órgano jurisdiccional nacional desestimó el recurso de casación sin plantear la
cuestión prejudicial,  señalando el TJUE que el  Derecho de la Unión se opone a una
legislación nacional que excluye, con carácter general, la responsabilidad del Estado
miembro  imputable a un órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia cuando
es consecuencia de una interpretación de las normas jurídicas, o de una apreciación de
los hechos y de las pruebas efectuadas, o que limita la exigencia de tal responsabilidad
únicamente a los casos de dolo o de culpa grave del juez.

Sin embargo, como señala la doctrina, esta sentencia no despeja la relevancia
que tiene respecto al nacimiento de la responsabilidad del Estado, el incumplimiento por
parte de los órganos jurisdicciones que resuelven en última instancia de la obligación de
formular la cuestión prejudicial¹⁰.

No obstante, en la reciente sentencia Ferreira da Silva, en la que se planteaba la
responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares en virtud de la
vulneración del Derecho de la Unión cometida por un órgano jurisdiccional, cuyas
decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno¹¹ , el TJUE
señaló que «en lo que respecta al alcance de dicha obligación, de una jurisprudencia
consolidada después del pronunciamiento de la sentencia Cilfit y otros resulta que un
órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de
Derecho interno, cuando se suscita ante él una cuestión de Derecho de la Unión, ha de
dar cumplimiento a su obligación de someter dicha cuestión al Tribunal de Justicia, a
menos que haya comprobado que la cuestión suscitada no es pertinente, o que la
disposición de Derecho de la Unión de que se trata fue ya objeto de interpretación por el
Tribunal de Justicia, o que la correcta aplicación del Derecho de la Unión se impone con
tal evidencia que no deja lugar a duda razonable alguna»¹² .

Asimismo, como se señala en los apartados 39 y 40 de dicha STJUE, la
existencia de tal eventualidad debe valorarse en función de las características propias
del Derecho de la Unión, de las dificultades concretas que presente su interpretación, y
del riesgo de divergencias jurisprudenciales dentro de éste, si bien es cierto que
corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional apreciar si la correcta
aplicación del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda
razonable y, en consecuencia, decidir no plantear al TJUE una cuestión de
interpretación de ese Derecho que se le ha suscitado.

El Tribunal señaló que el órgano jurisdiccional, cuyas decisiones no son
susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, debería haber remitido al
TJUE una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación del concepto
controvertido, puesto que existían resoluciones contradictorias de tribunales inferiores
acerca de la interpretación de éste, así como dificultades de interpretación recurrentes
del mismo en los distintos Estados miembros, dado que en la normativa considerada, los
supuestos en los que las resoluciones del Tribunal Supremo portugués pueden ser objeto
de reexamen eran sumamente limitados.

Así pues, la STJUE Ferreira da Silva afianza la responsabilidad estatal en el
supuesto del incumplimiento judicial del Derecho de la Unión Europea, además de
proceder a una clarificación de la obligación de plantear cuestión prejudicial cuando
surja una cuestión de interpretación de ese Derecho ante un órgano jurisdiccional que
resuelva en última instancia¹³ .

En lo referente a nuestro ordenamiento, parece, en opinión de la doctrina, que
éste cumple, en general, las exigencias fijadas en la jurisprudencia del TJUE referidas a
la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a
los tribunales de justicia, sin perjuicio de que puedan existir determinados aspectos que
sería preciso revisar¹⁴.